Важно отметить, что обжаловать возможно только решение, которое еще не вступило в законную силу, т.е. со дня принятия решения суда первой инстанции не прошел один месяц. В противном случае стороне следует уже обращаться в кассационную инстанцию.
Обжаловать решение можно как полностью, так и в части (например, в части распределения судебных расходов между сторонами). В период апелляционного обжалования (вне зависимости от того, обжалуется решение суда целиком или в части) решение суда не вступает в законную силу согласно абз. 2 п.
2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции».
Лица, имеющие право подать апелляционную жалобу
В статье 295 КАС РФ закреплен перечень лиц, которые могут обращаться с апелляционной жалобой. К ним относятся:
— лица, которые участвовали в деле;
— лица, которые в деле не участвовали, но решением суда были разрешен вопрос об их правах и обязанностях;
Порядок подачи апелляционной жалобы по КАС РФ
В силу сложившейся системы судоустройства судов общей юрисдикции с апелляционной жалобой или представлением можно обратиться в разные суды в зависимости от того, решение какого суда обжалуется. Например, если решение вынесено районным судом, то апелляционная жалоба рассматривается верховным судом субъекта (статья 296 КАС РФ).
Чтобы апелляционная жалоба была рассмотрена судом апелляционной инстанции, она должна подаваться через суд, решение которого обжалуется.
В статье 298 КАС РФ закреплены сроки направления апелляционной жалобы. Общий срок подачи, как было указано ранее, один месяц, однако законом закреплены и специальные сроки. Так, жалоба на решение суда по делу об оспаривании закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования подаются в течение 10 дней со дня принятия такого решения; жалоба на решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, принятого избирательной комиссией, подается в течение 5 дней со дня принятия решения.
Срок на подачу апелляционной жалобы можно восстановить в случае наличия уважительной причины (часть 2 статьи 302 КАС РФ). Так, при подаче апелляционной жалобы можно в тексте заявить ходатайство о восстановлении срока и указать причины пропуска, а также приложить доказательства пропуска (например, лицо находилось на лечении в больнице, в качестве доказательства будет соответствующая справка из медицинского учреждения).
Оставление без движения и возврат апелляционной жалобы по КАС РФ
КАС РФ, как в прочем и АПК РФ и ГПК РФ, предусматривает основания для оставления жалобы без движения и возврата. Так, жалоба оставляется без движения в случае нарушения правил, касающихся содержания жалобы или представления жалобы в апелляционную инстанцию. Судья в течение 5 дней (а по некоторым делам в течение 3 дней) с даты поступления жалобы выносит определение об оставлении без движения.
В тексте определения судья указывает основания, по которым жалоба оставлена без движения, а также перечень действий, необходимых для устранения таких оснований.
Возврат жалобы осуществляется в следующих случаях (статья 301 КАС РФ):
— если жалоба подано лицом, не имеющим на это право;
— если лицо не устранило в срок основания, ставшие причиной оставления ранее жалобы без движения;
— пропущен срок на апелляционное обжалование (ходатайство на восстановление срока не подавалось);
— если лицо, подавшее жалобу, само попросит вернуть ее (при условии, что дело не направлено в суд апелляционной инстанции).
Определение судьи об оставлении жалобы без движения или возврате жалобы может быть обжаловано в суд кассационной инстанции.
В апелляционном производстве предусмотрена возможность отказаться от апелляционной жалобы (в письменной форме), иска, признать иск административным ответчиком, а также заключить соглашение о примирении сторон.
Рассмотрение апелляционной жалобы и принятие решения
Согласно статье 307 КАС РФ, суд апелляционной инстанции рассматривает дело по правилам суда первой инстанции (с учетом особенностей, предусмотренных КАС РФ). Жалоба рассматривается коллегиально, в составе трех судей. В процессе апелляционного судопроизводства могут рассматриваться новые доказательства (только при условии, что они не были представлены ранее по уважительной причине), представленные сторонами, а также суд может осуществлять истребование необходимых доказательств (часть 1 статьи 306 КАС РФ).
Сама процедура рассмотрения спора в апелляционной инстанции совпадает с процедурой рассмотрения спора в суде первой инстанции.
Если говорить о пределах рассмотрения спора в апелляционной инстанции, то необходимо отметить, что суд рассматривает дело в полном объеме не смотря на доводы, изложенные в жалобе (если доводы жалобы касаются лишь части обжалуемого судебного решения). Заявлять новые требования, которые не заявлялись в суде первой инстанции, можно, однако они могут не быть приняты судом (часть 3 статьи 308 КАС РФ).
По результатам рассмотрения дел, суд апелляционной инстанции:
— отказывает в удовлетворении жалобы и оставляет решение суда первой инстанции в силе;
— удовлетворяет жалобу полностью или в части и отменяет или изменяет ранее принятое судебно решение, а также принимает новое судебное решение;
— предыдущее решение отменяет и направляет административное дело на новое рассмотрение;
— отменяет решение суда полностью или в части и прекратить производство по делу;
— принимает иное решение, предусмотренное КАС РФ.
Законодатель разделил основания, по которым суд осуществляет отмену или изменение решения на безусловные и остальные.
К безусловным основаниям относятся (часть 1 статьи 310 КАС РФ):
— рассмотрение дела в незаконном составе;
— принятие решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле;
— отсутствие в деле протокола судебного заседания;
— нарушение тайны совещания судей при принятии решения;
К остальным основаниям закон отнес (часть 2 статьи 310 КАС РФ):
— неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела;
— недоказанность установленных обстоятельств, имеющих значение для дела;
— расхождение выводов суда, изложенных в решении, и обстоятельств дела;
— нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (если был применен закон, который не подлежал применению и наоборот, суд неправильно истолковал закон, в том числе без учета правовой позиции высших судов).
Определение суда апелляционной инстанции, которым заканчивается рассмотрения дела, вступает в силу немедленно (часть 5 статьи 311 КАС РФ).
Неожиданные различия
Начнем с первой проблемы. Когда два языка близки, учить второй в некотором смысле сложнее, чем язык, совсем не похожий на тот, которым владеешь. В предыдущей статье «Кодекс административного судопроизводства год спустя»[3] уже отмечалось, что КАС РФ является несколько измененным вариантом действующего ГПК РФ, а точнее, набором процессуальных норм, взятых в основном из ГПК РФ и АПК РФ, с определенным процентом оригинальных положений.
И в этой похожести трех кодексов и заключается проблема. Судьям (общей юрисдикции) и практикующим юристам на первых порах трудно акцентировать внимание на порой неожиданных различиях между двумя/тремя процессуальными кодексами. Некоторые различия обнаруживаются спустя определенное время применения кодекса, поскольку они не только не соответствуют нормам АПК и ГПК, но и никоим образом не обусловлены особенностями защищаемых субъективных материальных прав.
Например, в КАС РФ по неведомой причине «утрачен» перерыв судебного разбирательства (заседания) как понятие и процессуальное действие. Поначалу судьи, не обнаружив статьи о перерыве, даже сомневались в том, можно ли вообще объявлять перерыв в заседании. Что авторы КАС РФ имели в виду, убирая данный институт: то, что действительно перерывы объявлять нельзя, или что-то иное? Но некоторые административные дела слушаются достаточно долго.
Перерыв бывает необходим для проветривания помещения, для отдыха, для обеда и так далее.
Неким сюрпризом явилось и то, что КАС РФ не содержит такого института, как продление процессуального срока судом: «Назначенные судом процессуальные сроки могут быть продлены судом» (ст. 111 ГПК РФ). Кому помешал этот институт — не совсем понятно.
Восстановление пропущенного процессуального срока — это довольно сложная, продолжительная процедура (ст. 95 КАС). Что плохого в том, что судья своим определением без лишней волокиты продлит, к примеру, назначенный срок оставления иска без движения, — не ясно.
Примеры можно приводить еще долго, но смысл проблемы понятен. Решение ее — привыкание к отличиям между кодексами и их запоминание, либо унификация процедуры защиты субъективных прав, как частных, так и публичных.
КАС или ГПК
Вторая, намного более важная проблема, — определение критериев частноправовых и публично-правовых правоотношений, а соответственно, применения КАС либо ГПК (норм различных видов производств АПК) в том или ином случае.
Она очевидна и выходит на первый план, что отражается и в появлении таких актов, как письмо Верховного Суда РФ от 5 ноября 2015 г. N7-ВС-7105/15 «Категории дел, вызывающие вопросы по определению вида судопроизводства и рассматриваемые судами общей юрисдикции в исковом порядке». В письме утверждается, что таким критерием «является характер правоотношений, который предопределяется не только участием в них в качестве одного из субъектов таких органов (органов власти — А.В.), но и тем, что участники таких правоотношений не обладают равенством и один из них наделен властными полномочиями по отношению к другому».
Сложности в том, что:
— органы власти могут выступать в качестве стороны в гражданских правоотношениях (представляя Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования). Когда какую роль играет орган власти, бывает достаточно сложно распознать;
— иногда властными полномочиями обладают не органы государственной или муниципальной власти, а иные органы и организации, наделенные соответствующими властными полномочиями, которые становятся стороной в публичных правоотношениях. Нормативная база и процедура такого наделения представляются несовершенными;
— иногда достаточно сложно определить, является ли государственный орган органом власти, а лицо — должностным. Не в смысле уголовного права и процесса, а в плане административного судопроизводства;
— наконец, главное: далеко не всегда очевидно, правоотношения в какой сфере следует считать в своей основе публичными, а в какой — частными.
Для примера возьмем ПФР. Никто не сомневается, что этот фонд наделен государственно-властными полномочиями и осуществляет государственные функции. Нормативные акты этого фонда оспариваются по правилам КАС РФ.
Взыскание задолженности с физических лиц производится по правилам КАС РФ. Но оспаривание действий, бездействия и решений фонда и его отделений производится в основном по правилам искового производства ГПК. Почему? Видимо, считается, что правоотношения между фондом и пенсионерами (претендентами на пенсию) частные, а не публичные.
То же можно сказать и о других «государственных» фондах. Видимо, отказ в оказании медицинской помощи по ОМС или ненадлежащее ее оказание, а также действия и решения ФОМС, следует оспаривать по ГПК, а не КАС РФ, поскольку отсутствуют публичные правоотношения. В то же время помещение гражданина в медицинское психиатрическое или противотуберкулезное учреждение в недобровольном порядке производится по правилам КАС РФ.
В этом же порядке рассматриваются дела о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни. Видимо, законодатель усматривает здесь публичные правоотношения.
Кстати, долгие годы задолженности по налогам и налоговым платежам с физических лиц взыскивались, в соответствии с указаниями НК РФ и сложившейся практикой, путем предъявления гражданских исков (а не заявлений) или заявлений о выдаче судебных приказов по ГПК РФ. То есть эти правоотношения, по крайней мере с точки зрения процесса, считались частными. Теперь взыскания производятся по правилам КАС РФ.
Правоотношения стали публичными?
До сих пор, несмотря ни на какие разъяснения, имеется достаточно противоречивая практика по делам об оспаривании отказа органов власти в заключении (продлении) договоров аренды государственного и муниципального имущества, по делам об отказе в приватизации указанного имущества.
Неясности остаются с оспариванием действий и решений таких органов, как Государственный банк России, Счетная палата России и некоторых других.
Если решения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и решения квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации, Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи могут быть оспорены судьями и бывшими судьями по правилам КАС, то решения соответствующих квалификационных коллегий адвокатов и нотариусов, видимо, должны оспариваться по правилам ГПК в исковом производстве.
Может ли кто-нибудь однозначно и ясно утверждать, каковы отношения между государственным или муниципальным служащим и вышестоящим органом (должностным лицом), который принял его на службу? Они частные или публичные? Интересно, что в России на сегодня из госслужащих (кроме судей) лишь военнослужащие вправе оспаривать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц по правилам КАС РФ. Остальные, в том числе и служащие при погонах, оспаривают действия и решения своих начальников по правилам ГПК РФ.
Ну, так сложилось.
Правоотношения, складывающиеся в сфере образования, во многих случаях судами квалифицируются как публичные. Так, имеются соответствующие разъяснения ВС РФ по оспариванию решений ВАК, есть практика по оспариванию решений органов образования субъектов РФ. Интересно, что складывается практика рассмотрения дел по оспариванию действий и решений руководителей образовательных учреждений по правилам КАС РФ, хотя формально, в соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г.
№2, они не являются должностными лицами.